Italicum: le motivazioni della sentenza

Sono molto critico nei confronti della sentenza n. 35/2017, con cui la Corte Costituzionale ha eliminato il ballottaggio dell'Italicum. Nei prossimi giorni, cercherò di spiegare gli enormi punti deboli di questa sentenza. Non mi sfugge che il compito dei giudici, in questo caso, era particolarmente difficile; il risultato, comunque, è molto scadente sotto il profilo della coerenza logica, perché i giudici si erano prefissi l'obiettivo impossibile di intervenire sull'Italicum senza che ciò avesse conseguenze per altre leggi vigenti, o per la legittimità di altri sistemi elettorali applicati in paesi diversi dal nostro, e che in futuro si potrebbe volere applicare anche in Italia.

In questo primo articolo, trovate una sintesi delle motivazioni dell'incostituzionalità del turno di ballottaggio previsto dall'Italicum. I lettori più curiosi potranno approfondire leggendo la sentenza al punto 9 del Considerato in diritto.

Che cosa ha stabilito la Corte Costituzionale

La Corte Costituzionale ha stabilito che il premio di maggioranza assegnato mediante ballottaggio come previsto dalla legge elettorale "Italicum" per l'elezione della Camera dei Deputati è costituzionalmente illegittimo in quanto:

1. potrebbe accedere al ballottaggio anche una lista che abbia ricevuto soltanto il 3% dei voti validi
2. il vincitore è determinato sulla base dei voti espressi e non degli aventi diritto
3. tra il primo e il secondo turno non sono consentiti apparentamenti tra liste, pertanto il ballottaggio non è una seconda votazione, ma una prosecuzione della prima

Questi tre fattori insieme non hanno superato lo scrutinio di proporzionalità e ragionevolezza della Corte.

In altre parole, sembra che l'incostituzionalità derivi dalla presenza contemporanea di queste caratteristiche, ma una legge elettorale majority-assuring potrebbe comunque essere ammissibile, posto che si preveda una soglia di accesso più congrua oppure la possibilità degli apparentamenti (mentre se il vincitore del ballottaggio fosse determinato sulla base di una percentuale degli elettori iscritti, si introdurrebbe per forza di cose la possibilità che nessuna forza politica vinca).

Il premio di maggioranza e la "logica prevalente" proporzionale

La Corte aveva già stabilito, nella sentenza 1/2014 (che ha bocciato il "porcellum", o legge Calderoli), che una disproporzionalità non limitata da opportune soglie di accesso è incostituzionale.
La nuova sentenza estende la precedente in quanto la disproporzionalità deve essere valutata relativamente ai voti ricevuti al primo turno.

Ma ribadisce anche che il limite alla disproporzionalità non è assoluto. Una disproporzionalità ampia, potenzialmente illimitata, è consentita nei sistemi elettorali di tipo uninominale maggioritario.
La "logica prevalente" dell'Italicum, invece, è proporzionale (secondo la Corte!), per cui una disproporzionalità più ridotta di quella possibile nei sistemi uninominali rimane incostituzionale.

La governabilità è meno importante

Va inoltre considerato che l'Italia è una repubblica parlamentare: pertanto ogni sistema elettorale deve essere prima di tutto finalizzato a garantire la rappresentatività, e solamente in subordine può favorire la governabilità.

Da quanto detto sopra, si deduce che la parola "rappresentatività" può significare due cose distinte:

• la ripartizione delle quote di voto nazionali secondo un sistema di voto proporzionale
• l'individuazione di un rappresentante territoriale collegio per collegio (secondo un sistema di voto uninominale maggioritario), anche senza riguardo per le quote di voto nazionali

Non è invece un elemento di rappresentatività (secondo la Corte!) l'individuazione popolare di una maggioranza di governo, mediante premio di maggioranza.

I comuni sono esentati

In ultimo, la Corte ha deciso di proteggere la legge elettorale dei comuni dagli effetti di questa sentenza. Dato che nei comuni c'è una forma di governo diversa, che prevede l'elezione diretta congiunta sia dell'organo assembleare sia di quello monocratico titolare dell'esecutivo locale, i limiti al premio di maggioranza qui descritti non si applicano.

> 2. Analisi della sentenza >

Violante e l'anti-lezione del 4 dicembre

In un articolo di oggi per il Corriere, Luciano Violante afferma che l'Italia ha ancora bisogno di riforme, il che è senz'altro vero. Per non rompere il filo delle riforme, è opportuno che vincitori e vinti comprendano la lezione del 4 dicembre.

Sarà. Ma nel discorso di Violante più che una lezione per vincitori e vinti vedo soltanto una anti-lezione per i soli vinti. Con le parole rispettabili e moderate che gli sono proprie, Violante propone una controriforma mortale: ridurre il potere del governo mediante limiti ai decreti e alla questione di fiducia. Sulla qual cosa, dice, tutti i partiti sarebbero d'accordo.

Ecco un esempio di come, talvolta, si possa dire una menzogna sostanziale mediante parole soltanto formalmente vere.

E' infatti vero che i partiti si erano accordati sui limiti alla decretazione d'urgenza e ai maxi-emendamenti, ma l'accordo derivava dal fatto che, contemporaneamente, si rendeva più solido e disciplinato il Parlamento, eliminando il bicameralismo paritario e introducendo una legge elettorale molto legittimante per la maggioranza di governo.

Ed è qui che casca l'asino: se il Parlamento continua ad essere una palude, io non voglio introdurre maggiori limiti alla decretazione d'urgenza e alla questione di fiducia, che pure in astratto vorrei, perché in queste condizioni sono il male minore. E credo di non essere il solo.

Ecco perché lo spacchettamento delle riforme costituzionali non si poteva fare prima del 4 dicembre e continua ad essere inaccettabile. Se la lezione del 4 dicembre è la resa incondizionata dei riformisti, grazie, ma no grazie!

Accolgo comunque l'invito di Violante ad approvare qualche riforma piccola piccola ma efficace. Ne propongo una: rivediamo sì i regolamenti parlamentari, ma per stabilire che un deputato o senatore può aderire soltanto al gruppo parlamentare di elezione o a quello misto.

Il divide et impera di Napolitano

Siccome stimo Napolitano, sono convinto che alla maggior parte delle cose che ha detto ieri non crede neanche lui.

Non credo che secondo lui le elezioni anticipate siano un colpo alla credibilità dell'Italia perché "in tutte le democrazie si vota a scadenza naturale". Domani, qui in Regno Unito, si vota con tre anni di anticipo sulla scadenza della legislatura, grazie a un accordo tra Conservatori e Laburisti criticabile quanto si vuole, ma che certamente non ha nuociuto alla credibilità del paese.

(Sono altre le cose che nuocciono alla credibilità del paese: per esempio i risultati dei referendum -- naturalmente mi riferisco a quello britannico sulla Brexit; i risultati dei referendum italiani sono sempre apprezzati da tutti data la nota lungimiranza dei nostri concittadini)

Non credo che possa essere sinceramente indignato per una "legge elettorale fatta da quattro leader per calcolo di convenienza". Tutte le leggi elettorali sono fatte per calcolo di convenienza, incluse il proporzionale classico del 1948, la legge truffa del 1953, il mattarellum del 1993, il porcellum del 2006 e l'italicum del 2015, Anzi, mi passate un'osservazione ardita? Sono stati fatti per convenienza, o con un occhio alla convenienza, anche i due consultella del 2013 e del 2017.

Le leggi elettorali non si dividono in leggi interessate e leggi disinteressate, perché nessun partito, tranne forse i radicali, ha mai voluto per puro altruismo una legge destinata a ucciderlo.
Le leggi elettorali si dividono in leggi con effetti maggioritari e leggi con effetti proporzionali: le prime aiutano ad individuare un vincitore che sarà poi incaricato di governare; le seconde costringono i partiti a trovare un accordo rappresentativo della maggioranza dei cittadini. Si dividono inoltre in leggi che contrastano la frammentazione e leggi che la facilitano. Il sistema para-tedesco all'esame del Parlamento è quindi una legge che limita la frammentazione e costringe ad accordi.

E veniamo dunque agli accordi. Non credo che Napolitano possa essere contro le larghe intese, la grande coalizione, il governissimo. Non lo credo perché gli unici due governi italiani di grande coalizione li ha assemblati lui, pezzo dopo pezzo, forzando la mano di partiti contrari ad accordarsi (cosa di cui non cesserò mai di ringraziarlo: non l'avesse fatto, l'Italia avrebbe dichiarato l'insolvenza). Non lo credo perché, quando si è capito che al ballottaggio dell'Italicum il M5S avrebbe anche potuto vincere, Napolitano è tornato ad auspicare un accordo di tutte le forze politiche non populiste. Napolitano adora le larghe intese.

Non credo che Napolitano sia contrario a una legge proporzionale perché convinto che sia possibile una legge maggioritaria. Questo è un pensiero che possono avere i 60 milioni di leader politici e ct della nazionale mancati. Napolitano no: Napolitano è troppo intelligente e troppo informato sugli equilibri politici per non sapere che un parlamento in cui la totalità dei partiti politici (tranne al massimo il Pd; forse!) sono avvantaggiati dal proporzionale non approverà mai (mai!) una legge maggioritaria.

E allora, come si spiegano le parole di Napolitano? In una maniera molto semplice: Napolitano, non diversamente da Bersani o Alfano, ritiene che lo sbarramento al 5% sia troppo elevato. Non vuole una legge maggioritaria: vuole una legge proporzionale meno selettiva.

Per quale ragione? Una legge con uno sbarramento al 3% renderebbe possibile una moltiplicazione delle liste. Non solo sinistra radicale e Alfano, ma anche un partito di Bersani e uno di Pisapia, e forse un partito dell'Ulivo alternativo al Pd renziano, guidato da Letta e benedetto da Prodi.
Con una tale proliferazione di partiti, uno per ogni gusto, si pensa forse di togliere ai cinque stelle il voto di chi li vede come la forza politica anti-Renzi e anti-Berlusconi. Alla fine avremmo sempre un governo di grande coalizione, ma composto da una decina di forze politiche invece che da due.

Pare che la legge elettorale para-tedesca con lo sbarramento al 5% sia in bilico, quindi può darsi che vedremo se questa strategia divide et impera di Napolitano sia efficace oppure, come temo, soltanto un gioco pericoloso.

Mattarellum: il diavolo è nei dettagli

Si fa presto a dire Mattarellum. La legge elettorale in vigore tra il 1993 e il 2005 viene spesso evocata come esempio di legge ben scritta, da un parlamento illuminato che non intendeva favorire nessuno.

In questo blog non facciamo agiografia. Sappiamo che il Mattarellum fu scritto da partiti che tenevano molto all'autoconservazione (e fu per questo aspramente criticato dal movimento referendario che aveva vinto il referendum per l'uninominale del 1993), ma nonostante questo si rivelò una legge relativamente buona. Per questo, se il Parlamento volesse tornare a quel sistema elettorale, saremmo favorevoli.

Ma è questo ciò che il Parlamento vuole? Purtroppo, sembra che molti abbiano in mente un Mattarellum declinato in una versione annacquata: non più 75% uninominale e 25% proporzionale, ma 50%-50%. Questo, si dice, perché l'Italia non è più un sistema politico bipolare, e quindi la quota proporzionale dovrebbe essere maggiormente valorizzata.

In realtà, l'Italia non era bipolare neanche nel 1993, quando il Mattarellum fu approvato; veniva anzi descritta come divisa in tre: un nord a trazione leghista, un centro dominato dal Pds, e un sud democristiano. Il bipolarismo arrivò soltanto due anni più tardi, proprio grazie alla nuova legge.

Sarebbe dunque auspicabile maggiore onestà: chi vuole un Mattarellum fifty-fifty non è mosso da chissà quali ragioni tecniche, ma vuole soltanto far pesare un diverso equilibrio politico. Nel 1993, si usciva da un referendum che aveva introdotto il maggioritario; oggi, un referendum ha aperto la porta al proporzionale.

Quando si parla di Mattarellum fifty-fifty, è ovvio pensare che una tale legge avrebbe effetti intermedi tra l'uninominale maggioritario e il proporzionale. Ma noi non ci accontentiamo delle apparenze: gli effetti di un sistema elettorale vanno valutati con un approccio scientifico.

A questo scopo, facciamo una simulazione prendendo i risultati delle elezioni del Senato del 1994 in Basilicata. Si tratta di dati che rispecchiano una situazione sostanzialmente tripolare, e quindi confrontabili con l'attuale assetto politico italiano. Nel 1994, in Basilicata, i Progressisti (la sinistra) ottennero il 36% dei voti, il Polo del Buon Governo (la destra) arrivò poco sotto il 30%, mentre il Patto per l'Italia (centro) si fermò al 24%. Il voto uninominale, però, fu prevalentemente in favore della sinistra, che si aggiudicò 4 seggi su 5; il seggio uninominale rimanente andò alla destra.

Il recupero proporzionale del 25%, pari in Basilicata a due seggi, fu diviso equamente tra destra e centro, per mezzo di una tecnica propria del Mattarellum denominata scorporo che mira a "indennizzare" i partiti penalizzati dal maggioritario. Il risultato finale fu quindi di 4 seggi per la sinistra (57% del totale), 2 per la destra (29%) e 1 per il centro (14%). Dunque il Mattarellum del 1994 aveva effetti maggioritari, seppur temperati dallo scorporo.

Ma cosa sarebbe successo se lo scorporo proporzionale fosse stato di 5 seggi, come nel caso di un Mattarellum annacquato al 50-50? L'ipotesi è esemplificata dalla seguente tabella.

Con il 24% dei voti, il centro, pur non avendo vinto nessun seggio uninominale, avrebbe lucrato il 60% dei seggi proporzionali, e ottenuto quindi un 3 seggi su 10, pari al 30%.

Un risultato ai limiti del paradossale. La ripartizione finale dei seggi è identica a quella che si sarebbe ottenuta con un proporzionale puro utilizzando il metodo d'Hondt, nonostante il 50% dei seggi sia stato assegnato con l'uninominale.

La domanda sorge spontanea: a chi serve una legge nominalmente ibrida, ma di fatto integralmente proporzionale? Naturalmente, a chi ha interesse a tirare a campare confondendo le acque. Questa proposta di sistema elettorale pseudo-maggioritario è un esempio di quella politica opaca di cui faremmo volentieri a meno, che nasconde le proprie reali intenzioni dietro i tecnicismi di una legge che i cittadini italiani non conoscono nel dettaglio.


(In una versione precedente della grafica, circolata su Twitter, al Polo del Buon Governo erano stati erroneamente attribuiti 3 seggi proporzionali invece di 2, pur mantenendo i totali corretti.)

Ma che diavolo sarebbe il "referendum informale"?

Poteva dire "referendum di indirizzo". Poteva dire "referendum consultivo". E invece no: Gustavo Zagrebelsky, commentando la ben nota richiesta di referendum sull'euro avanzata da alcuni partiti, in particolare il Movimento 5 Stelle, si è inventato una categoria ancora inedita.

D. I 5Stelle insistono per il referendum sull’euro.

R. La Costituzione non lo prevede. Ma un referendum informale per dare un’idea di massima degli orientamenti tra i cittadini, non vedo perché non sia possibile.

Inventare nuove categorie giuridiche: c'è chi può e chi non può, e un principe ucraino ex presidente della Corte Costituzionale, evidentemente, può. Avrebbe potuto anche degnarsi di spiegare che cosa sia mai un tale "referendum informale": dato che non l'ha fatto, mi assumo l'ingrato compito nei limiti delle mie minuscole capacità.

I referendum consultivi e di indirizzo, cioè quelli che pongono un quesito all'elettorato senza prevedere alcun obbligo di attuazione dell'opinione risultata maggioritaria, sono di per sé una forma di consultazione molto criticata. Qualora sia possibile farne richiesta direttamente da parte dei cittadini, il referendum consultivo, pur non vincolante, può essere un dignitoso strumento di pressione politica; ma se esso è richiesto dalle istituzioni investite del potere di prendere decisioni, interpellare i cittadini riservandosi il diritto di ignorarne le opinioni è un inutile bizantinismo.

Comunque, in Italia un referendum di indirizzo c'è stato: quello del 1989 sul conferimento di un mandato costituente al Parlamento europeo, che peraltro non ha prodotto alcun effetto nonostante il risultato bulgaro sia in termini di affluenza sia nella prevalenza del Sì. Ma questo referendum è stato indetto non da una legge ordinaria, ma da una legge costituzionale ad hoc. Non si poteva fare altrimenti: il popolo italiano esercita la propria sovranità nelle forme e nei limiti previsti dalla Costituzione (art. 1!), e la Costituzione quel tipo di referendum non lo prevede.

Dunque, per tenere un referendum consultivo bisognerebbe per prima cosa modificare la Costituzione; per cui, a meno che in Parlamento non si coaguli una maggioranza dei due terzi in entrambe le Camere (il che pare alquanto improbabile), prima del referendum consultivo bisognerebbe tenerne uno confermativo sulla legge costituzionale che lo istituisce.

Conscio dell'irragionevolezza di un tale procedimento, Zagrebelsky propone un'acrobatica piroetta che avrebbe fatto impallidire Nureyev (saranno parenti?): se l'opinione dei cittadini italiani può chiederla Piepoli, potrà ben chiederla anche lo Stato. È sufficiente che questa consultazione non sia affatto una modalita di espressione della sovranità popolare, neanche in termini consultivi; ecco dunque spiegato il "referendum informale": una votazione che in termini pratici è del tutto identica a un referendum, ma che è priva della dignità istituzionale del referendum. Formalmente non potrebbe mai chiamarsi referendum e dovrebbe essere considerata nient'altro che un sondaggio d'opinione a tappeto eseguito direttamente dallo Stato, e se così fosse non soltanto non occorrerebbe una legge costituzionale per indirla, ma probabilmente non servirebbe neanche una legge ordinaria: basterebbe un provvedimento amministrativo come un decreto del Ministero dell'Interno.

L'ipotesi zagrebelskiana, dunque, si fonda su un'interpretazione puramente formalista: lo Stato può indire un referendum anche senza legge costituzionale, a condizione di non riconoscerlo formalmente come tale.

Sarà. Io rimango convinto che ciò che cammina come una papera e starnazza come una papera, probabilmente è una papera: e allora il "referendum informale" non è nient'altro che il tentativo di eludere la Costituzione, proposto da un autoproclamato difensore della Costituzione. Che pena.