Le istituzioni di garanzia nella Riforma

Sta circolando su Twitter una grafica prodotta dal sito web www.lacostituzione.it, che da oltre 10 anni si batte per salvaguardare la Costituzione italiana da qualunque riforma, contenente informazioni non accurate. Per la verità l'autore della grafica ha riconosciuto l'errore e si è anche speso per bloccarne la diffusione (chapeau) ma come è noto una volta che la macchina della bufala è in moto è praticamente impossibile fermarla.

Per questo cogliamo l'occasione per correggere la grafica e contemporaneamente porre l'attenzione su un tema importante in una democrazia maggioritaria: quello delle istituzioni di garanzia.

Come sappiamo, con il referendum del 1993 l'Italia ha deciso di abbandonare il modello politico consensuale con cui era stata governata dalla proclamazione della repubblica, passando da una legge elettorale proporzionale a una maggioritaria. Benché a nostro avviso quella scelta sia stata positiva, è indubbio che la Costituzione sia stata scritta avendo in mente una legge elettorale proporzionale.

Per questo non è previsto uno "statuto dell'opposizione" parlamentare, mentre il quorum relativo all'elezione del Presidente della Repubblica scende fino al 50%+1 dei componenti delle Camere riunite, facilitando quindi l'elezione di un presidente di parte, come poi di fatto è accaduto nel 2006.

La riforma che abolisce il bicameralismo paritario introduce maggiori garanzie per l'opposizione. E' sorprendente leggere che secondo qualcuno d'ora in poi chi vince le elezioni prenderà tutto. E' vero il contrario: grazie alla riforma le garanzie vengono rafforzate.

Se da un lato è vero che chi vince le elezioni controllerà le istituzioni che esprimono l'indirizzo politico (Governo e presidenza delle commissioni parlamentari ordinarie -- queste ultime in assenza di accordi specifici con l'opposizione), il vincitore delle elezioni non potrà eleggere da solo il Presidente della Repubblica, i componenti laici del Consiglio Superiore della Magistratura, o i giudici costituzionali.

Consiglio Superiore della Magistratura
La legge prevede, per l'elezione dei componenti laici del CSM, un quorum del 60% dei voti espressi dal Parlamento in seduta comune. Questo quorum non cambia ed è dunque irraggiungibile da chi dispone del 54% dei seggi della sola Camera dei Deputati.
Anzi, dato che il nuovo Senato è eletto da una base elettorale diversa da quella della Camera dei Deputati e con una legge tendenzialmente proporzionale, sarà ancora più difficile per il partito di maggioranza raggiungere il quorum.

Corte Costituzionale
Discorso simile per i giudici costituzionali di nomina parlamentare. Qui il quorum è addirittura del 60% dei componenti (ben al di sopra dei numeri di cui dispone la maggioranza), ma con una variante: dopo la riforma, i giudici saranno eletti separatamente da Camera e Senato, nel numero di 3 per la prima e 2 per il secondo. Se dunque nella Camera dei Deputati al partito di maggioranza mancano 38 deputati per eleggere i giudici costituzionali, al Senato quel partito potrebbe non avere neanche la maggioranza relativa -- figuriamoci quella del 60%!

Presidente della Repubblica
Benché non sia affatto scontato che il partito che ha vinto le elezioni abbia la maggioranza assoluta dei voti del Parlamento in seduta comune (servono un minimo di 26 senatori), si è ritenuto che l'attuale quorum non garantisse sufficientemente la minoranza. Con la riforma, per eleggere il Presidente della Repubblica occorreranno gli stessi voti che servono per eleggere i membri laici del CSM: non sarà dunque più possibile l'elezione a maggioranza, come capitò nel 2006.

Statuto dell'opposizione, referendum
Non è tutto: la riforma introduce lo statuto dell'opposizione, che stabilirà ulteriori forme di tutela dell'opposizione e di partecipazione agli organismi parlamentari da parte della stessa. Viene inoltre rafforzato lo strumento del referendum abrogativo grazie a un quorum ridotto che scatta qualora vengano raccolte 800.000 firme per l'abrogazione di una disposizione di legge.

Gli stipendi dei senatori

In un articolo pubblicato oggi sul Corriere della Sera, Sergio Rizzo lancia un allarme: i parlamentari si stanno già attrezzando per evitare che l'approvazione della riforma costituzionale costringa i senatori a ridurre i loro stipendi.

Benché il "documento interno" citato da Rizzo non abbia alcun valore normativo, e l'armonizzazione di cui parla possa essere interpretata in qualunque maniera (e in particolare anche nel senso di una riduzione dei rimborsi spese dei senatori, che come lo stesso Rizzo ricorda sono leggermente superiori a quelli spettanti ai deputati), possiamo capire il principio di precauzione che anima l'articolo: sui costi della politica è meglio tenere gli occhi aperti, visto che troppe volte in passato li abbiamo tenuti chiusi.

C'è però nell'articolo un errore madornale che non possiamo ignorare, anche perché riguarda l'unica variazione certa nell'indennità dei senatori della prossima legislatura. Come abbiamo detto più volte, i senatori saranno per lo più consiglieri regionali ai quali non spetterà alcuna indennità aggiuntiva oltre a quella derivante dalla loro carica locale. Il tetto a questa indennità, che è stato fissato a 11.100 euro mensili dal Governo Monti, viene notevolmente ridotto dalla riforma costituzionale, che stabilisce che gli emolumenti spettanti ai consiglieri regionali non possono essere superiori a quanto percepito dal sindaco del capoluogo di regione.

Concretamente, si tratta di un taglio drastico, visto che anche a Roma o Milano l'indennità di sindaco non arriva a 8.000 euro lordi (in capoluoghi più piccoli, la cifra è ben più bassa). Nella lodevole battaglia contro gli sprechi, non si possono ignorare i passi in avanti fatti, specialmente quando sono così rilevanti. Ci auguriamo che la prossima volta Sergio Rizzo controlli meglio tutte le fonti, prima di pubblicare inesattezze.

La Costituzione è da cambiare?

Cosa c'è che non va nella Costituzione italiana? Sono molti a porre questa domanda che sottende una considerazione seria: una riforma costituzionale è un evento raro, che si verifica o si dovrebbe verificare solamente quando gli atti politici ordinari rivelano limitazioni insuperabili a Costituzione vigente.

Non c'è bisogno di essere fanatici della conservazione della "Costituzione più bella del mondo" per ritenere che, se siamo sopravvissuti con il bicameralismo perfetto per 68 anni, la sua abolizione non appare così urgente. E sì, potrei dirvi che siamo l'unica repubblica parlamentare del mondo in cui le due camere hanno esattamente gli stessi poteri; che il rapporto di fiducia con entrambe le camere ha contribuito a rendere i nostri governi i più deboli del mondo occidentale; che questa riforma razionalizza il rapporto Stato-Regioni, correggendo i difetti della revisione costituzionale del 2001. Potrei andare avanti e citare altre argomentazioni, tutte validissime, e però tutte insufficienti a convincere che oggi la riforma costituzionale non è più procrastinabile.

Voglio quindi affrontare la questione da un'angolazione diversa: non i benefici che ci porterà la riforma del bicameralismo, ma i danni gravi prodotti dal non averla già approvata anni fa.

Non molti se ne sono resi conto, ma l'Italia ha già fatto una "riforma" costituzionale. L'ha fatta senza accorgersene, peggio, senza neanche volerlo. Senza un referendum, senza nemmeno un voto del Parlamento. La Costituzione è cambiata per il verificarsi, nel 2011, di una crisi politica che altrimenti non avrebbe potuto essere risolta, per via degli equilibri numerici delle forze parlamentari, bloccate da veti contrapposti che apparivano insormontabili e che dopo le elezioni politiche del 2013 si sono addirittura aggravati in quanto sanciti dal voto popolare.

Certo, parlare di "riforma" è improprio (il che motiva le virgolette), ma dire che Napolitano, dal 2011 al 2013, ha assunto poteri presidenziali, non è una semplice provocazione. Se infatti da un lato la Costituzione formalmente non è cambiata, dall'altro nel suddetto periodo il ruolo sostanziale del Presidente della Repubblica è stato quello di vera guida esecutiva dell'Italia. Ciò che, per un presidente non eletto direttamente dai cittadini, è una vera e propria eccezione.

In quest'ottica va letta la comune lamentela per il "terzo governo non eletto consecutivo": non soltanto analfabetismo costituzionale (nessun esecutivo in Italia è mai stato eletto), ma anche l'espressione autentica, ancorché ingenua e linguisticamente impropria, di una richiesta popolare che non possiamo non appoggiare: quella di avere il potere di determinare l'indirizzo politico del nostro paese per mezzo del voto. Se oggi i cittadini devono assistere impotenti al formarsi di governi innaturali, è proprio perché abbiamo rimandato la riforma del bicameralismo per 35 anni, convinti che non fosse urgente.

Oggi il Quirinale è tornato a vestire i panni di garante super partes delle istituzioni, ma nessuna delle cause che hanno costretto Giorgio Napolitano ad allargare i propri poteri è venuta meno: con la Costituzione vigente, è verosimile che un blocco del Parlamento analogo a quello dl 2013 si verifichi ancora una volta. Allora il Presidente della Repubblica dovrà nuovamente prendere in mano la situazione e non potremo più illuderci che si tratti di un evento eccezionale e irripetibile.

Per questo, al referendum del prossimo ottobre, sarà necessario votare SI': solo l'approvazione della riforma costituzionale restituirà agli elettori la facoltà di scegliere tra partiti in competizione e giudicarli, legislatura dopo legislatura, sulla base dell'attuazione del programma e dell'efficacia dell'azione di governo.

Infografiche

Sul nuovo sito del programma del Governo sono state pubblicate delle infografiche relative alla riforma costituzionale:



Link diretti alle pagine del sito web:

• riforma del Senato
• riforma del Titolo V

Il nuovo Parlamento

La riforma costituzionale disegna un nuovo Parlamento, sostituendo l'articolo 55 della Costituzione con il seguente:

Il Parlamento si compone della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.

Le leggi che stabiliscono le modalità di elezione delle Camere promuovono l'equilibrio tra donne e uomini nella rappresentanza.

Ciascun membro della Camera dei deputati rappresenta la Nazione.

La Camera dei deputati è titolare del rapporto di fiducia con il Governo ed esercita la funzione di indirizzo politico, la funzione legislativa e quella di controllo dell'operato del Governo.

Il Senato della Repubblica rappresenta le istituzioni territoriali. Concorre, paritariamente, nelle materie di cui agli articoli 29 e 32, secondo comma, nonché, nei casi e secondo modalità stabilite dalla Costituzione, alla funzione legislativa ed esercita funzioni di raccordo tra l'Unione europea, lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica. Partecipa alle decisioni dirette alla formazione e all'attuazione degli atti normativi e delle politiche dell'Unione europea e ne valuta l'impatto. Valuta l'attività delle pubbliche amministrazioni, verifica l'attuazione delle leggi dello Stato, controlla e valuta le politiche pubbliche. Concorre a esprimere pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge.

Il Parlamento si riunisce in seduta comune dei membri delle due Camere nei soli casi stabiliti dalla Costituzione

Le novità sono contenute nei commi dal secondo al quinto, mentre il primo e l'ultimo corrispondono alla vecchia formulazione dell'articolo. Vediamo i dettagli:

Parità di genere

Il secondo comma introduce l'equilibrio della rappresentanza di genere nelle due Camere come principio costituzionale. Le leggi elettorali che regoleranno l'elezione di deputati e senatori dovranno assicurare che lo scostamento tra rappresentanza maschile e femminile non vada oltre una certa soglia.

Funzioni della Camera dei Deputati

Secondo la Costituzione in vigore, ogni membro del Parlamento rappresenta la Nazione. La riforma assegna questo ruolo ai soli deputati (al contempo, la norma viene spostata dall'articolo 67 al 55 per motivi tecnici).

Il quarto comma precisa che la Camera esercita il potere legislativo e, soprattutto, ha funzioni di indirizzo politico. Tutto il resto viene di conseguenza: in particolare la titolarità del rapporto di fiducia con il Governo e il controllo sul suo operato.

Funzioni del Senato della Repubblica

Il quinto comma introduce le novità più rilevanti, sancendo per il Senato un ruolo molto diverso da quello, pressoché identico alla Camera, che riveste attualmente (che ha portato molti a definirlo un "inutile doppione").

La camera alta non rappresenterà più la Nazione, ma le istituzioni territoriali che la compongono (il che giustifica, secondo i sostenitori della riforma, l'elezione di secondo livello dei senatori). In questa veste concorre all'attività legislativa (partecipa cioè alla formazione delle leggi, pur non essendo pienamente titolare della funzione legislativa).

Le altre funzioni del Senato sono di collegamento e di controllo. La funzione di collegamento tra gli enti locali e lo Stato mira a sanare la confusione creata dalla riforma del Titolo V del 2001, individuata come la causa del contenzioso Stato-Regioni che da molti anni investe la Consulta: l'equilibrio tra Stato centrale ed enti locali è una questione politica e deve essere affrontato da un organo politico, non da uno giurisdizionale. Per estensione, il Senato si occuperà anche dei rapporti con l'Unione Europea (benché si possano avere dubbi sull'opportunità di affidare questa funzione a rappresentanti degli enti locali). 

Tra le funzioni di controllo, manca la funzione di controllo sull'attività del governo, che come abbiamo visto è riservata alla Camera dei Deputati: il Senato può esprimere pareri soltanto relativamente alle nomine di competenza del Governo, peraltro in posizione secondaria (concorre a esprimere pareri).

La definizione delle funzioni del Senato è uno dei punti della riforma che più rivelano la difficoltà del dibattito parlamentare: lo si vede per esempio nella definizione della funzione legislativa, dove il verbo concorre è subito contraddetto dall'inciso successivo paritariamente, nelle materie di cui agli articoli 29 e 32, secondo comma: un emendamento inatteso, proposto dalla Lega e appoggiato dal Pd di rito civatiano Mucchetti, che ha anche lasciato il periodo zoppicante. Gli articoli della Costituzione menzionati riguardano il diritto di famiglia e i trattamenti sanitari, e quindi quelli che vengono variamente definiti come temi etici o diritti civili: su questi temi, la maggioranza di Governo dovrà cercare intese con i senatori.